严泉澳门威斯尼斯全部网址:政治妥协与民国初年政治转型的拐点

  民国成立两年都不到,就出现“例外状态”,这对于民国的法律权威是一种沉重的打击。为何争议无法在法律范围内解决?传统史家往往将之归结为袁世凯个人的弄权,晚近则有越来越多的作者指责国民党人法制观念的单薄。在我看来,指责历史上行动者的思想觉悟并没有太大意义,关键是要从结构上理解民初宪政体制的脆弱性。在我看来,这种脆弱性首先与1912年的“大妥协”本身的含糊性有关。在1912年的“大妥协”中,革命派与北洋集团根本没有就未来的共和建设达成坚固的共识,革命派交出了中央政权,并单方面为北洋集团量身定做了一套紧身衣(《临时约法》)。但这套“紧身衣”的设计并不符合现实世界的力量对比,也不符合北洋集团的自我抱负。可以说,任何一个正常的政权面对民初的局面,都必须要“削藩”。但袁并不熟悉现代的意识形态政治,无法从意识形态上对革命派中的地方实力派形成整合,他只有运用自己熟悉的军事—行政手段来克服军省格局,重建中央集权。而这在实践中势必会变成对革命派的系统性排斥,引起激烈反弹也是意料之中的。其次,民国宪法的脆弱,很大程度上源于军事控制权的分散。不同的政治主体往往会对同一个法律作出不同解释,以实现自己的利益,这是极其正常的现象。但如果不同的解释都与武力结合在一起,不同解释之间的斗争就变成赤裸裸的暴力斗争,法律就失去了实质意义。法治要求在不同的解释之间能够作出权威的裁断,这一裁断的制度保证就是中央政府对暴力手段的垄断。但在整个民国时期,没有任何一个政府能真正实现对暴力手段的垄断。于是政治斗争动辄诉诸暴力,无法在法律渠道内展开,不管是“革命势力”还是“反动势力”,都概莫能外。

   一、国会制宪:政治拐点的出现

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   二、政体选择:政治拐点的实质

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  在我看来,袁的1914年宪制改革回应的是这样一个问题:当凝聚整个政治社会的皇权倒台,而新生的政党与议会无法填补权威的空白的时候,宪政体制应当如何安排才能有利于国家的重建?这次改革产生的是一种过渡型威权体制,它以军权—行政权为核心,试图在一个碎片化的社会中维系和加强中央权威。但袁世凯的政府并没有创造新的权力基础,他解散从中央到地方各级议会,系统地排斥了革命派势力,同时也疏离了长久以来以议会作为讲坛的士绅阶层。不仅如此,袁持续的中央集权努力甚至危及北洋集团内部的地方实力派的利益。在没有有效的政治吸纳/整合行动的前提下,袁在其中央集权运动的高潮(即称帝)之后遭遇北洋集团内外全面的反弹,最终落到“众叛亲离”的下场。

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  众所周知,晚清与民国都未能建立稳定的宪政体系,既未能理顺体制内的中央地方关系,也未能完成对体制外政治力量的吸纳与整合,统治者重建中央集权的努力受到各种各样的抵制,一再被革命者视为“专制”,海峡两岸的“革命史学”更是将当时革命者的观点贯彻到历史叙事中去。然而,从历史事实来看,无论是何种政治势力,无论是被贴上“进步”还是“反动”的标签,一旦当政,无不试图重建某种程度上的行政集权。晚近以来,一些学者试图突破之前的“革命史学”对近代历史上的“失败者”们的消极叙述,重审这些“失败者”推进中央集权、民族融合以及重建中国的国际竞争力的努力。[2]这一重审历史的努力进一步丰富了我们对历史的理解,但也带来一个新的问题:如何从理论上有平衡感地把握这些“失败者”们的国家建设努力、成就以及他们最终的失败?

   内容摘要
 民国初年的政治发展,经历一次短暂的民主转型过程,1913年国会制宪时刻出现政治拐点。虽然《天坛宪法草案》在相对和平的环境中完成,但是由于国会宪法起草委员会中多数激进派议员的不妥协立场,以及宪法草案中“超议会制”政体制度的设计,最终粉碎了袁世凯实现总统制的政治企图。民初政治转型失去北洋集团的支持,转型失败的结局在所难免。从历史经验来看,转型成败的关键要素政治妥协,特别是制度性妥协决定了民初政治转型的走向。

  此令一出,国会达不到开会所需的半数,运作必将陷入瘫痪。于是众参两院相继向总统提出质询,指出总统的法令存在极大的法律瑕疵:第一,叛乱的国民党与隶属国民党之议员是两回事,没有参与叛乱的议员仅因其国民党籍而受牵连,被剥夺议员资格,不合法理;有些前国民党议员早已脱离国民党,改入他党,有的在“二次革命”时已发表声明对国民党表示谴责,仍受牵连,更不合理。对于议员是否参加叛乱,政府也没有根据《临时约法》第26条,移交司法审判,查明其罪。第二,议员资格审查权属于国会两院而非政府,大总统并无权力取消议员资格;总统直接通知增补议员以填补空缺,也违反了《议院法》第13条递补手续应由国会启动的规定。

  

  但答复书还是用了一段文字,以“例外状态”来说明袁世凯的理由。“盖以议员多数而为构成内乱之举,系属变出非常,不特《议院法》未规定处理明文,即各国亦无此先例……事关国家治乱,何能执常例以相绳。”[7]这从表面上看是在说理,但实际上是一个中止辩论的命令,因为任何一国的《议院法》都不可能规定议员多数叛乱的情形,这毕竟是一种太极端的情形。联系事情的前因后果来看,这一“例外状态”的宣布,不过是引爆一颗在1913年“二次革命”中就已经埋下的政治地雷。在宋教仁被刺案尚处于司法阶段时,南方的国民党人匆忙起兵反袁,遭到全面镇压。在当时,国民党人的失败不仅仅是在军事上,在法理和舆论层面也是如此。从法理上说,未穷尽法律上的救济手段即诉诸暴力,难免被界定为“叛乱”;从舆论上说,政权过渡刚刚完成,百业待兴,人心思定,尤其是士绅与商人,渴望获得一个和平安定的政治环境,以休养生息,因此多数不愿支持国民党的反袁斗争,很少人为国民党捐款。[8]“二次革命”平息之后,整个舆论环境对袁世凯比较有利,袁原本就有机会解散国民党,但袁并未这样做,可见其对国会中的国民党人(他们多数仍留在北京与袁合作)仍有所期待。但国会中的国民党人并未因其南方同志“武斗”的失败而放弃“文斗”策略,《天坛宪法草案》仍明显表现出了架空袁世凯权力的态势。至此,以“叛乱”为由宣布“例外状态”,就成了袁世凯的最后手段。

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  1914年的宪制改革因1913年制宪争论而起。而1913年制宪争论,其根源又深植于民国政府的建立方式之中。与美国革命与法国革命不同,统一的民国政府并非完全通过暴力革命而产生。南方各省通过暴力革命而宣告独立于清廷,并建立了南京临时政府,但统一的民国政府乃是通过清廷、袁世凯与南京临时政府三方的“大妥协”而产生:清帝下诏逊位,换得民国的优待条件;南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统,南北两个政府合并,民国定都北京。这次合并,从法理上说,是北方政府被南方政府吸收;但从实力政治上说,是南方政府被北方政府吸收,袁世凯成为最后的赢家。为了约束袁世凯,南京临时政府抓紧时间单方制定了《临时约法》,建立了一个对总统权力有较大限制的宪政体制。这是一个介于总统制与议会制之间,但略倾向于总统制的体制,在诞生不久即引发多方不满:对于北洋集团来说,它对总统权力的约束过大;但对于激进革命派来说,它对于总统权的约束还是太小。

  

  12月23日,国务院对两院质询作出正式答复。答复书从内容上可以分为两个实质部分,第一关于质询程序,第二关于实体问题。答复书首先讨论法律程序:首先,议会的质问权的行使应以《临时约法》与《国会组织法》两部根本法为主,《议院法》为从。《临时约法》第19条与《国会组织法》第14条规定质问权为议院职责之一,但并非议员职责之一,所以不论《议院法》中对质询书联署人数下限作出何种规定,质问权的行使不能不由议院提出。但议院要开会,就必须达到法定人数。既然现在议院达不到法定人数,那就无权作出质询。其次,11月13日,两院议长已经正式通告,由于两院议员不足法定人数,从14日起停发议事日程。既然议事日程都已经停发,两院再提出质询,于程序不合,此其二。国务院在此就像一个刑事案件的律师一样,试图通过找警察的程序错误而驳回起诉。联署议员质问的是:政府取消部分议员资格,以至国会达不到合法半数,正当依据何在?而政府的反驳是:既然没有半数,就不合程序,连质问权也没有,政府没有答复义务。

  
同时民初的制宪环境也不同于以后的军阀干政、无法无天。虽然大量的论著都指责袁世凯对制宪活动的破坏,似乎当时国会宪法起草委员会的制宪环境是极其恶劣的。但事实并非如此。尽管1913年7月爆发了国民党人反抗袁政府的“二次革命”,袁政府也以镇压乱党之名,先后逮捕了5名制宪议员。但是袁此举的目的不同于在11月份采取的解散国民党、取消国民党议员身份的非法命令,后者的动机明显是为阻挠国会继续开会,并为最后解散国会制造借口。此时袁仍然希望尽可能地合法地对制宪工作施加自己的影响,还没有做出非法中断制宪进程的最后选择。

  10月25日,袁世凯通电各省军民长官,反对《天坛宪法草案》,谓“民党议员,干犯行政,欲图国会专制”。[5]各省长官多属北洋集团,许多人在回复中提出解散国民党、取消国民党议员资格与《天坛宪法草案》。11月4日,袁世凯即以国会议员与“二次革命”乱党勾结为名解散国民党,剥夺国民党籍议员资格438人。袁在其命令中这样说明其目的:“务使我庄严神圣之国会,不再为助长内乱者所挟持,以期巩固真正之共和,宣达真正之民意。”[6]同时袁宣称他已通知内务总长安排议员的递补。

  

  

  
在国会制宪活动进行时,有两件政治事件备受关注。一是“二次革命”爆发后制宪议员徐秀钧被捕事件。徐秀钧被捕的理由是作为反袁的江西都督李烈钧在京密探,参与叛乱。事实上徐作为一名国民党职业革命家,在宋教仁被刺案发生后,就力主五省合纵反袁。[1]作为在北京的国民党人反袁的中坚分子,徐很快在九江被袁世凯派人处死。二是发生在8月27日的八议员被捕事件,其中制宪议员有褚辅成、刘恩格、赵世钰、张我华4人。袁政府称这些人与南方革命党人互相勾结,秘密从事暗杀活动。[2]

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  关键词: 政治吸纳/整合;中央集权;共和

  
更为重要的是,“超议会制”政体并没有满足北洋派的总统制权力目标。1913年8月19日,袁政府宪法研究会向宪法起草委员会提交一份宪法草案大纲,提出的总统权力主要有:1、有任命国务员及驻外公使,无得议会同意之必要;2、对于两院之议决有复议权及拒绝权;3、有发布紧急命令权;4、有令国会停会权;5、得参议院之同意,有解散众议院权;6、行政最高权委任于大总统,内阁总理及各部总长辅助。[14]在宪法草案披露后,袁世凯对草案全文最深虑者有两点:1、大总统任免国务员有无得国会同意之必要;2、大总统对于国会有无解散之权。[15]10月16日,袁在增修约法咨询文就提到取消参议院对国务员及外交大使的同意权,改为“大总统任免文武职员”。袁还振振有词地认为:“查国务员同意权不容于内阁制之国,惟总统制美国始有此规定。”[16]应该承认此时北洋派提出的制宪要求,除要求总统制中总统行政主导权外,与当代法国半总统制度总统权力安排更加相似,并没有超出宪政框架。

  摘要:
自从太平天国运动以来,清王朝的军权与财权出现了下移,中央政府对地方的控制力急剧下降。这一趋势与欧、美、日同期发生的行政集权趋势是背道而驰的。这一“逆向运动”使中国付出了在激烈的国际竞争中落败的惨重代价。于是,接下来一百年政治建设的重要主题,就是重构中央集权的行政结构。然而,在新的国内与国际环境之中,这一工作比旧王朝政治中的“削藩”更为复杂。旧秩序的松动已经释放出了多元的政治力量,政治精英出现了高度分化,产生了不同的政治方案,因此,行政上的集权运动离不开政治吸纳与整合——所谓吸纳,是指将多元化的政治力量引导到制度化的渠道中,使得政治博弈在体制内发生;而整合,是在吸纳多元力量之后,协调其相互矛盾乃至冲突的主张,形成有共识支撑的制度与政策。[1]没有这个政治吸纳与整合的过程,哪怕是建立现代国家必需的最低限度的行政集权,都会遭遇到政治上的抵制。

但是国会宪法起草委员会拒绝考虑北洋派的政治利益要求,其总统权力目标在宪法草案中基本上落空。(点击此处阅读下一页)

  
在政体制度选择上,1913年《天坛宪法草案》的制度设计既不是总统制,也不是责任内阁制度(议会内阁制度),而是一种独特的“超议会制”。[10]在这种政体制度中,议会除拥有常见的立法权与行政监督权外,还有设立国会常设委员会权与解释宪法权。这两种权力既超出《临时约法》的规定,也是当时各主要民主国家立法机关也不曾拥有。此外更为重要的还有关于议会解散权的规定。在责任内阁制度中,为确保立法与行政两权之间的平衡,针对立法机关的不信任权,行政机关同时保有解散议会的权力。当议会对内阁政府提出并通过不信任案,内阁如果不愿意辞职,就可以提请总统解散议会,重新举行议会选举,让选民作出新的选择。“提前解散议会成了现代议会运作中通常的做法。”[11]而且按照英国的责任内阁制度规定,解散议会权是不必要通过议会同意的,但是《天坛宪法草案》与当时法国宪法相似的是,总统解散众议院都必须获得参议院的同意。这一点正是法国第三共和国议会内阁制度有缺陷的部分。

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  从表面现象来看,袁世凯毕竟还是承认国会的“庄严神圣”,并安排了议员的递补。但早在1913年10月26日,袁世凯就已经下令组织一个辅政机关“中央政治会议”,讨论国家大政方针。至1914年1月,经过中央政治会议讨论,袁世凯下令完全解散国会两院。解散的理由是:议院既然不过半数,国会就无法召开;要递补议员的话,需要花费较长时间。但国会之前已经开会9个多月,远超过常规会期(4个月),如今等待递补议员,时间再度延长,就过度偏离正常状态了。而且从程序上说,1913年11月13日两院议长已经发出停发议事日程的通告,议事早已停止。通告劝各议员“与其听个人之浮沉无定,(点击此处阅读下一页)

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  1913年,北洋政府推动制定正式宪法。制宪的任务以及政体的选择引发了国民党、立宪派与北洋集团的大讨论。但这很快成为一场两极对立的讨论。国会第一大党国民党主张在《临时约法》基础上,进一步加强议会权力,建立一个“超级议会制”,以便通过议会制下多数党组阁的制度,同时掌握行政与立法两权;而立宪派与北洋集团强调,在地方割据、边疆分离、列强环峙、民生凋敝的情况下,需要增强行政权。袁世凯并没有反对议会制的方向,但主张总统应获得自主任命国务员和停散议会权两项权力。但国民党主导的国会两院宪法起草委员会拒绝了其要求,并推出一个议会权力比同期法兰西第三共和国更强的《天坛宪法草案》。双方协商遂告破裂。[4]

  

章永乐  

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